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我区土地流转的问题与对策

 (区人大常委会土地流转调研组)

近年来,区委政府高度重视农村土地承包经营权流转工作,进一步稳定和完善农村基本经营制度,放活农村土地政策,逐步建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制,取得了明显的成效。
 

一、基本情况及成效


(一)土地流转的基本情况及模式
  全区共流转土地8.15万亩,占家庭承包经营面积的26.7%。流转的模式主要有转包、转让、互换、出租、土地使用权入股等。其中,转包1.31万亩,占流转土地的16.1%;转让0.57万亩,占流转土地的6.9%;互换0.43万亩,占流转土地的5.3%;出租4.06万亩,占流转土地的49.8%;土地使用权入股1.06万亩,占流转土地的12.5%;以其他形式流转的0.72万亩,占流转土地的8.8%。
从土地流转的流入对象看,1.91万亩流转入农户,占23.4%;1.93万亩流转入经营业主,占23.7%;1.49万亩流转入专业合作社,占18.3%;2.82万亩流转入其他主体,占34.6%。
从流转土地类型来看,主要以耕地为主,其它类型有林地、荒山荒坡、塘堰等。从流转规模来看,流转土地100亩以上的有32679亩,占全部流转面积的39.6%,其中青居曙光村标柑橘博览园流转土地600亩;东观邱家树村特色蔬菜基地流转土地2500亩;马家乡马思特有机农业示范园流转土地2300亩,青莲白山沟现代农业示范园流转土地11000亩。黄溪优质草莓园流转土地150亩,走马金凤山村蔬菜园区,共计流转土地1000亩。有16个农民专业合作社、65个其它新经合组织。通过土地依法、自愿、有偿、规范的流转,全区农村土地经营更加活跃,推动了农业结构调整,促进了农村经济健康发展。
  (二)土地流转的特点及成效
  ——加快了产业结构调整,促进了农村土地规模化经营。
通过土地流转,我区农业产业结构正逐步从过去单一的粮食作物种植向以规模特色优势农业为主的转变,优化了土地、资金、技术、市场等各类生产要素的配置,促进了农村土地规模化经营。近年来,一大批企业、业主投资农业,参与农业园区建设,目前,全区土地流转共新建蔬菜基地有青居、东观、老君;优质核桃基地有南江、凤凰,黄溪草莓园,鄢家花椒基地、龙门杨树基地、青莲苗木花卉基地、青居柑橘基地等。通过土地流转,使一批优势资源向能人大户集中,农业产业的区域布局更加趋于合理,板块特色更加明显,通过适度规模经营,拓宽了农业发展空间,农业产业逐步向规模、高效、生态、观光等现代农业方向发展。
  ——加快了农业合作社的发展,助推了农业产业化经营。
调研中,我们发现土地流转有利于催生和培育各类农民专业合作社,按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地,使“合作社+农户”形成有机整体,夯实农业产业化基础,提升农业产业化经营水平。全区目前已登记在册的农民专业合作社已达80个,发展较好的有擦耳大山岭果业合作社,马家吊脚楼、东观、青居、老君蔬菜合作社,青居烟山柑桔合作社、隆兴磨芋合作社,阙家星光养殖合作社,青居生猪养殖合作社等。有效推动了农业产业化经营的发展。
  ——加快了村级经济发展,较好实现了农民增收致富。
由于实施土地统一流转、整理、经营, 增加了耕地面积,为发展村级集体经济提供了集中的土地资源。通过组建土地股份合作社、农民专业合作社等形式,拓宽了村级集体经济组织的收入来源。近年来,一批经济薄弱村通过土地流转壮大了村级集体经济组织实力。同时,一大批会手艺、头脑活、善经营的农民纷纷外出务工或自行创业,拓宽了农民增收渠道。去年全区农村居民人均纯收入达5860元,增长12.7%。
 

二、存在的主要问题

我区农用土地流转工作虽然取得了一定成效,但由于土地流转工作法律性、政策性强,面广量大,当前仍存在一些问题和困难:
  (一)领导力度不够,政策宣传不到位。目前,全区对土地流转尚没有明确、系统、规范的政策措施。不少乡镇(街道)领导干部对土地流转重视不够、业务不熟,没有把推进农村土地承包经营权流转提高到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识,对土地承包经营权流转政策的宣传不够深入,部分业主和农民对土地流转的认识还存在误区,主要表现为 “三怕”:一是部分农民怕土地流转出去后,自己丧失了土地承包经营权,没有了生活保障;二是部分土地承包大户怕政策不稳,政府收回土地承包租赁权,不敢大胆投入;三是部分土地承包大户怕农业项目投资周期长,市场前景好坏难料,不敢大规模搞开发。
  (二)土地流转市场化程度低,供需矛盾有待解决。土地流转的中介服务组织匮乏,流转机制不完善。虽然有的乡镇、村成立了土地流转的中介组织,但总体上仍不能适应需要,缺少一个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系,也没有专门的农村土地价格评定机构。出现了农户有意转出土地时找不到合适的租赁方,而需要土地的业主又难寻找中意的出租方的现象,严重制约了土地流转。同时,由于农业受自然、市场双重风险影响,比较效益低,没有形成良好的土地流转长效机制等,引进业主困难,土地撂荒现象依然存在。
  (三)土地流转行为不规范,纠纷隐患较多。目前,全区签订流转合同面积31525亩,仅占土地流转总面积的42.6%。一是多数农户是私自交易,特别是那些面积较小的流转,基本上是农户之间的口头协议,随意性较大。二是许多土地流转都没有建立稳定的流转关系,流转期限不合理,除农户之间的互换和少数业主租赁开发为1-3年外,很多农户与业主约定的流转期限较长,未来不可预见性因素较多。三是在签订的书面合同中,也还存在很多不规范的地方,有的业主绕开农户直接与村集体签定流转合同;有的流转合同要件不齐,没有流转期限和违约责任等;有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明,一旦发生纠纷,主张权利缺乏依据;有的擅自改变土地的农业用途,还有个别地方存在违背农民意愿强迫流转,侵害农民利益的现象。四是土地流转监管机制不健全,一些乡镇没有专人负责土地流转管理工作,对土地流转放任自流,流转纠纷无人受理,部分租赁土地的业主拖欠租赁费,农民的合法权益受到损害。
  (四)土地集中成片流转难,业主融资渠道不畅。在农村家庭联产承包制下,土地分户经营的分散性与土地承包经营权流转的计划性、规模性之间存在矛盾。由于推行土地家庭联产承包责任制后,承包大户在实施土地规模流转时,往往因为一户或几户承包户不能谈妥,而使土地集中成片规模化流转难以成功,从而导致土地承包经营权流转比较松散,制约了规模经济的发展。业主在合法取得流转土地后,由于农用地承包经营权和农村集体建设用地使用权不能抵押融资,业主融资渠道不畅,严重影响了产业的升级发展。
  (五)监管机制缺乏,损害农户和政府利益的行为时有发生。少数业主因经济实力、技术实力不够,出现违约中途退场,个别业主长期拖欠土地租金;还有业主钻政策空子,将政府的优惠政策用完后,单方面撤离,摆下烂摊子,损害农户利益。此外,个别不法业主,在涉及重点工程和城市建设的用地范围内与村、社干部私下签订土地流转协议,抢建违章建筑、改变土地使用性质,以图在开发建设时非法获利。
 

三、对策建议

(一)加强宣传,高度重视农村土地流转。一是搞好宣传,鼓励农户进行土地流转。让农户充分认识到土地流转是解决土地矛盾的有效途径。二是要将土地流转与全区产业规划相衔接,有导向性的做好优势特色产业。三是区、乡两级政府一定要站在促发展、保稳定的高度,把做好农村土地经营权流转工作作为促进农村经济和社会事业协调发展的重要措施来抓。干部要提高认识,积极探索,加强调研,认真总结,及时处理解决农村土地经营权流转工作中出现的新情况和新问题,稳步推进农村土地经营权流转工作。
  (二)把握原则,正确引导农村土地流转。一是把握好土地流转与城乡统筹发展的关系,要通过土地流转引导农民向城镇和农村新型社区集中、土地向适度规模经营集中,最终实现城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理一体化;二是把握好稳定政策和改革发展的关系,进行农村土地经营权流转必须以稳定土地承包关系为前提,以减轻农民负担为基础;三是把握好形式多样与规范管理的关系,可因地制宜地确立各自流转的形式,但农村土地经营权流转必须坚持“自愿、有偿、合法、有序”的原则,切实做好原则上统一把握,管理上统一要求,程序上统一规范;四是把握好土地流转与经济发展的关系,引导和扶持农民专业合作经济组织建设,积极推进农业产业化经营;五是大力发展农村第二、三产业,为农民创造土地流转后的就业空间。
  (三)创造环境,积极推进农村土地流转。一是区政府要制定并完善相关扶持政策,健全社会化服务体系,为土地规模经营户和业主及时提供政策、法规、合同、资金、技术、税收等方面的服务,鼓励土地的规模经营和正常流转。二是积极培育和发展农村土地流转的中介服务组织,建立起相应的土地流转市场信息、咨询、预测等服务体系,采取多种形式为流转双方牵线搭桥,保护流转双方的合法权益。三是继续深化农村社会管理体制配套改革。改变农民“恋土”情绪,鼓励农民进城经商务工,安家落户。同时,加快建立农村养老保险和合作医疗等社会保障体系,消除农民离土后的后顾之忧。
  (四)完善机制,有效规范农村土地流转。一是建议在现有土地管理部门的基础上,设立区、乡、村三级土地流转的管理机构,并赋予必要的管理职权,对土地的用途、项目、面积、价格等进行规范化管理,并对土地流转过程实行监管,提高工作透明度,防止“暗箱”操作。二是规范乡村集体经济组织和乡村干部参与土地流转的行为。乡村集体经济组织和乡村干部不得以任何名义强迫农户流转土地或收回承包地,不得阻挠农户合理自愿流转,必须做好农户流转土地的管理和服务工作,以防止农村集体土地权益的流失。三是建立区级农村土地流转纠纷仲裁委员会,赋予一定的行政执法权,负责调处土地流转纠纷,保障土地流转依法有序进行,维护农村社会稳定。
  (五)控制风险,切实保障农民合法权益。一是对业主或承包方拟实施的规模较大的土地流转项目进行风险评估,防范产业项目经营风险。特别是对土地使用方式有重大变化的项目,应就其对环境、土壤的影响及合同解除后项目自身的价值进行评估,确定合同解除后是否需复耕和复耕所需资金及资金保障;二是防范“假流转”风险。要注意审查业主或承包方的资格条件,有无农业经营能力,有无资金保障能力,防止有的业主编假项目争取国家的项目资金和农民的土地,导致国家、集体农民利益受损。三是建立土地流转清退机制,对土地于流转后,经营不善,产业附加值过低,无法及时兑付土地流转租金的业主或承包人要及时清退出场。四是探索建立土地流转风险基金,解决土地流转失败后的救济途径,切实保障农民利益,降低农民的土地流转风险。同时,建议政府与商业保险公司合作,就土地流转开设新的险种,用投保的形式化解经营风险,保护农民的利益。
  (六)强化监管,严肃查处违法违规行为。为保障农村土地依法自愿有序流转,纪检、国土、农业、水利和各乡镇(街道)应强化对土地流转的监管,加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督察力度,通过对土地流转进行定期或不定期的检查和监督,严肃查处违法违规行为,消除土地流转中损害农民权益的现象。对于在城市建设规划区内采用土地流转方式套取国家资金的违法业主和参与其事的各级干部,纪检、检察机关要提前介入,坚决查处,切实维护农户和国家的利益。